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習近平:推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局

時間:[2019-12-16 ] 信息來源:《求是》雜志
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  當前我國區域經濟發展出現一些新情況新問題,要研究在國內外發展環境變化中,現有區域政策哪些要堅持、哪些應調整。要面向第二個百年目標,作些戰略性考慮。

  一、正確認識當前區域經濟發展新形勢

  我國幅員遼闊、人口眾多,各地區自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的,統籌區域發展從來都是一個重大問題。

  新中國成立后,我國生產力布局經歷過幾次重大調整。“一五”時期,蘇聯援建的156項重點工程,有70%以上布局在北方,其中東北占了54項。后來,毛澤東同志在《論十大關系》中提出正確處理沿海工業和內地工業的關系,20世紀60年代中期開展“三線”建設。改革開放以后,我們實施了設立經濟特區、開放沿海城市等一系列重大舉措。20世紀90年代中后期以來,我們在繼續鼓勵東部地區率先發展的同時,相繼作出實施西部大開發、振興東北地區等老工業基地、促進中部地區崛起等重大戰略決策。黨的十八大以來,黨中央提出了京津冀協同發展、長江經濟帶發展、共建“一帶一路”、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等新的區域發展戰略。下一步,我們還要研究黃河流域生態保護和高質量發展問題。

  當前,我國區域發展形勢是好的,同時出現了一些值得關注的新情況新問題。一是區域經濟發展分化態勢明顯。長三角、珠三角等地區已初步走上高質量發展軌道,一些北方省份增長放緩,全國經濟重心進一步南移。2018年,北方地區經濟總量占全國的比重為38.5%,比2012年下降4.3個百分點。各板塊內部也出現明顯分化,有的省份內部也有分化現象。二是發展動力極化現象日益突出。經濟和人口向大城市及城市群集聚的趨勢比較明顯。北京、上海、廣州、深圳等特大城市發展優勢不斷增強,杭州、南京、武漢、鄭州、成都、西安等大城市發展勢頭較好,形成推動高質量發展的區域增長極。三是部分區域發展面臨較大困難。東北地區、西北地區發展相對滯后。2012年至2018年,東北地區經濟總量占全國的比重從8.7%下降到6.2%,常住人口減少137萬,多數是年輕人和科技人才。一些城市特別是資源枯竭型城市、傳統工礦區城市發展活力不足。

  總的來看,我國經濟發展的空間結構正在發生深刻變化,中心城市和城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式。我們必須適應新形勢,謀劃區域協調發展新思路。

  二、新形勢下促進區域協調發展的思路

  新形勢下促進區域協調發展,總的思路是:按照客觀經濟規律調整完善區域政策體系,發揮各地區比較優勢,促進各類要素合理流動和高效集聚,增強創新發展動力,加快構建高質量發展的動力系統,增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力,增強其他地區在保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等方面的功能,形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。

  我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段,對區域協調發展提出了新的要求。不能簡單要求各地區在經濟發展上達到同一水平,而是要根據各地區的條件,走合理分工、優化發展的路子。要形成幾個能夠帶動全國高質量發展的新動力源,特別是京津冀、長三角、珠三角三大地區,以及一些重要城市群。不平衡是普遍的,要在發展中促進相對平衡。這是區域協調發展的辯證法。

  第一,尊重客觀規律。產業和人口向優勢區域集中,形成以城市群為主要形態的增長動力源,進而帶動經濟總體效率提升,這是經濟規律。要破除資源流動障礙,使市場在資源配置中起決定性作用,促進各類生產要素自由流動并向優勢地區集中,提高資源配置效率。當然,北京、上海等特大城市要根據資源條件和功能定位合理管控人口規模。

  第二,發揮比較優勢。經濟發展條件好的地區要承載更多產業和人口,發揮價值創造作用。生態功能強的地區要得到有效保護,創造更多生態產品。要考慮國家安全因素,增強邊疆地區發展能力,使之有一定的人口和經濟支撐,以促進民族團結和邊疆穩定。

  第三,完善空間治理。要完善和落實主體功能區戰略,細化主體功能區劃分,按照主體功能定位劃分政策單元,對重點開發地區、生態脆弱地區、能源資源地區等制定差異化政策,分類精準施策,推動形成主體功能約束有效、國土開發有序的空間發展格局。

  第四,保障民生底線。區域協調發展的基本要求是實現基本公共服務均等化,基礎設施通達程度比較均衡。要完善土地、戶籍、轉移支付等配套政策,提高城市群承載能力,促進遷移人口穩定落戶。促進遷移人口落戶要克服形式主義,真抓實干,保證遷得出、落得下。要確保承擔安全、生態等戰略功能的區域基本公共服務均等化。

  三、促進區域協調發展的主要舉措

  要從多方面健全區域協調發展新機制,抓緊實施有關政策措施。

  第一,形成全國統一開放、競爭有序的商品和要素市場。要實施全國統一的市場準入負面清單制度,消除歧視性、隱蔽性的區域市場壁壘,打破行政性壟斷,堅決破除地方保護主義。除中央已有明確政策規定之外,全面放寬城市落戶條件,完善配套政策,打破阻礙勞動力流動的不合理壁壘,促進人力資源優化配置。要健全市場一體化發展機制,深化區域合作機制,加強區域間基礎設施、環保、產業等方面的合作。

  第二,盡快實現養老保險全國統籌。養老保險全國統籌對維護全國統一大市場、促進企業間公平競爭和勞動力自由流動具有重要意義。要在確保2020年省級基金統收統支的基礎上,加快養老保險全國統籌進度,在全國范圍內實現制度統一和區域間互助共濟。

  第三,改革土地管理制度。要加快改革土地管理制度,建設用地資源向中心城市和重點城市群傾斜。在國土空間規劃、農村土地確權頒證基本完成的前提下,城鄉建設用地供應指標使用應更多由省級政府統籌負責。要使優勢地區有更大發展空間。

  第四,完善能源消費雙控制度。能源消費總量和強度雙控制度對節約能源資源、打好污染防治攻堅戰發揮了積極作用。但是,目前有10多個省份提出難以完成“十三五”能耗總量指標。這個問題要認真研究,既要盡力而為,又要實事求是。對于能耗強度達標而發展較快的地區,能源消費總量控制要有適當彈性。

  第五,全面建立生態補償制度。要健全區際利益補償機制,形成受益者付費、保護者得到合理補償的良性局面。要健全縱向生態補償機制,加大對森林、草原、濕地和重點生態功能區的轉移支付力度。要推廣新安江水環境補償試點經驗,鼓勵流域上下游之間開展資金、產業、人才等多種補償。要建立健全市場化、多元化生態補償機制,在長江流域開展生態產品價值實現機制試點。

  第六,完善財政轉移支付制度。要完善財政體制,合理確定中央支出占整個支出的比重。要對重點生態功能區、農產品主產區、困難地區提供有效轉移支付。基本公共服務要同常住人口建立掛鉤機制,由常住地供給。要運用信息化手段建設便捷高效的公共服務平臺,方便全國范圍內人員流動。

  四、關于推動東北全方位振興

  東北地區是我國重要的工農業基地,維護國家國防安全、糧食安全、生態安全、能源安全、產業安全的戰略地位十分重要。黨的十八大以來,我先后到東北調研5次,2次召開專題座談會。下一步,特別是“十四五”時期,要有新的戰略性舉措,推動東北地區實現全面振興。

  東北地區建設現代化經濟體系具備很好的基礎條件,全面振興不是把已經衰敗的產業和企業硬扶持起來,而是要有效整合資源,主動調整經濟結構,形成新的均衡發展的產業結構。要加強傳統制造業技術改造,善于揚長補短,發展新技術、新業態、新模式,培育健康養老、旅游休閑、文化娛樂等新增長點。要促進資源枯竭地區轉型發展,加快培育接續替代產業,延長產業鏈條。要加大創新投入,為產業多元化發展提供新動力。

  東北地區國有經濟比重較高,要以改革為突破口,加快國有企業改革,讓老企業煥發新活力。要打造對外開放新前沿,多吸引跨國企業到東北投資。開放方面國家可以給一些政策,但更重要的還是靠東北地區自己轉變觀念、大膽去闖。要加快轉變政府職能,大幅減少政府對資源的直接配置,強化事中事后監管,給市場發育創造條件。要支持和愛護本地和外來企業成長,弘揚優秀企業家精神。東北振興的關鍵是人才,要研究更具吸引力的措施,使沈陽、大連、長春、哈爾濱等重要城市成為投資興業的熱土。要加強對領導干部的正向激勵,樹立鮮明用人導向,讓敢擔當、善作為的干部有舞臺、受褒獎。

  (這是習近平總書記2019年8月26日在中央財經委員會第五次會議上講話的一部分。)

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